Amnistía: cuando el fraude está en la ley – Por Ángel Llorente

Por Ángel Llorente*

Decía Platón en su obra Las Leyes que el legislador no debe proponerse el beneficio de ciertos ciudadanos con exclusión de los demás, sino la felicidad de todos; añadiendo que el verdadero arte político no ha de cuidarse del bien particular, sino del común. A pesar de que han pasado más de 24 siglos, las reflexiones del gran filósofo griego cobran plena vigencia respecto a la amnistía, tomando en consideración que, según la encuesta realizada por Metroscopia en septiembre de 2023, el 70% de los españoles eran contrarios a su concesión y no estaban felices, platónicamente hablando.

El principio de legalidad preside la función jurisdiccional. Por ello, en los litigios civiles o administrativos el ordenamiento jurídico confiere al juez facultades directas para evitar el fraude de ley o la desviación de poder. Pero ¿qué ocurre en aquellos casos excepcionales en que la ley es fraudulenta porque viola los fundamentos de la buena regulación legislativa?

Para tratar de responder a la pregunta, empiezo por recordar que los tres poderes del Estado emanan del pueblo español, en el que reside la soberanía nacional. Las Cortes Generales son titulares de la potestad legislativa y elaboran las leyes, mientras que los jueces y tribunales, en el ejercicio de la potestad jurisdiccional, las aplican. La ley de procedimiento administrativo exige, entre otros principios, que cualquier iniciativa normativa deba estar justificada por una razón de interés general y basada en una identificación clara de los fines perseguidos. Todos los poderes públicos están sometidos a la Constitución y al conjunto del ordenamiento jurídico; de ahí que el control indirecto de la potestad legislativa por el poder judicial pueda llevarse a cabo mediante el planteamiento, por este orden, de cuestiones prejudiciales ante el Tribunal Europeo de Justicia o el Tribunal Constitucional, para asegurar que nuestra convivencia se desenvuelva en el marco de un Estado de derecho.

En lo que respecta a la Ley de Amnistía, llama la atención que su negociación se haya llevado a cabo al margen del debate parlamentario y que el líder de Junts se jactara de que el apoyo de su formación política a la investidura estaba condicionado a que quedaran desactivados todos los procesos penales y contables en los que estaba implicado él mismo, junto con los políticos y activistas que participaron en el proceso independentista. Esa pretensión de impunidad se hizo aún más patente en las modificaciones que se introdujeron tras el rechazo de la proposición inicial por parte del pleno del Congreso, pues, a medida que el avance de las investigaciones judiciales ampliaba el elenco de investigados e infracciones, la proposición de ley se fue amoldando a las exigencias independentistas de amparar a todas las personas involucradas.

Un somero análisis de las enmiendas transaccionales revela dicho propósito, teniendo en cuenta que se amplió el ámbito temporal de la amnistía al 1 de noviembre de 2011, más de 12 años, para incluir, según se dijo y a falta de otra explicación, a todas las personas sujetas a procedimientos de responsabilidad contable ante el Tribunal de Cuentas. Se enmendó también la regulación del delito de terrorismo, omitiéndose la referencia al Código Penal para tratar de neutralizar la instrucción que asumió el Tribunal Supremo por ese delito, en relación con los incidentes de Tsunami Democràtic, causa en la que el propio Puigdemont es uno de los investigados.

Para incluir en la amnistía el desvío de fondos públicos a favor del procés, se desvirtuó el delito de malversación al exigirse como elemento adicional, no previsto en el tipo penal ni en el derecho europeo, que el sujeto activo tuviera el propósito de obtener un beneficio patrimonial. A fin de conseguir el archivo de la causa que investiga un juzgado de Barcelona sobre la posible injerencia rusa en el proceso separatista, se precisó que serían amnistiables los delitos de traición contra la integridad territorial, siempre que no se hubiera empleado el uso efectivo de la fuerza. Por último, se accedió a restituir las multas pagadas por la imposición de sanciones graves de la Ley de Protección Ciudadana, para satisfacer la demanda de las entidades sociales catalanas que apoyaron el proceso independentista.

No debe olvidarse que la amnistía es una medida impersonal y, por ello, los criterios para su aplicación no pueden estar referidos directa ni indirectamente a personas determinadas. Ese es precisamente el elemento diferenciador respecto al indulto general, cuyos destinatarios son un grupo específico de personas. Pues bien, como se ha visto, la Ley de Amnistía ha sido claramente redactada para que se aplique a los concretos individuos que se encontraban inmersos en determinados procedimientos judiciales y administrativos relacionados de alguna manera con la causa independentista, entendida en un sentido muy amplio. Esa finalidad, aunque disimulada, no está oculta en la propia ley si observamos que, en la última enmienda al preámbulo, se añadió la siguiente frase: «La consecución del objetivo de esta norma pasa por finalizar la ejecución de las condenas y los procesos judiciales que afectan a todas las personas, sin excepción, que participaron en el proceso independentista».

En conclusión, y vistos los antecedentes expuestos, la justificación contenida en el preámbulo de la Ley de Amnistía -que ocupa mayor extensión que el articulado y se asemeja bastante más a unas alegaciones frente al previsible planteamiento de cuestiones de inconstitucionalidad o prejudiciales europeas- es claramente espuria, pues resulta obvio que no atiende al proclamado interés general de superar un conflicto político para reforzar y garantizar la convivencia democrática en Cataluña y en el conjunto de España, sino al partidista de benefactores y beneficiarios. Cabe recordar que durante la campaña electoral del 23-J, los representantes del PSOE se vanagloriaron de que la convivencia en Cataluña se había normalizado gracias a los indultos y manifestaron categóricamente que la amnistía que reclamaban los dirigentes independentistas era innecesaria, además de inviable por inconstitucional. Como señala el informe de la Comisión de Venecia, la realidad es que la proposición de ley ha provocado una profunda y virulenta división en la sociedad española.

Por lo expuesto, la Ley de Amnistía, en mi opinión, es fraudulenta porque su finalidad aparente es falsaria, la motivación real no es ética y es además contraria al interés general. Se trata, a mi juicio, de un indulto general encubierto a favor de determinadas personas, que está prohibido por la Constitución. En todo caso, su interpretación por el poder judicial no va a estar exenta de dificultades, dado que la técnica legislativa es de muy mala calidad, al haberse construido a retazos y prescindiendo de las observaciones y reparos de los órganos especializados. Es muy probable que los jueces se vean obligados a cuestionar su adecuación al derecho europeo y constitucional, por lo que va a ser muy difícil que su aplicación sea inmediata en determinados supuestos, especialmente los referidos al levantamiento de las medidas cautelares en delitos de terrorismo y malversación. Conviene tener en cuenta también que para resolver si se alza una medida cautelar es necesario decidir previamente si la amnistía resulta aplicable al caso concreto, para lo que ha de seguirse el procedimiento previsto para los artículos de previo pronunciamiento, lo cual no es precisamente sencillo. Por ello y siendo realistas, aunque los jueces tratarán de cumplir el plazo de dos meses que fija la ley para su aplicación, no es seguro que pueda respetarse en todos los casos, ya que asumirán un trabajo adicional que se unirá a la sobrecarga de asuntos anteriores y tendrán que dar prioridad además a otras causas más urgentes, como las que están sujetas a los plazos inexorables de la prisión provisional. En todo caso, es de celebrar que el dictamen de la Comisión de Venecia haya acogido con satisfacción que la amnistía sólo se aplique tras una decisión judicial y que el incumplimiento del plazo de dos meses no tenga consecuencias disciplinarias.

En fin, valga como reflexión final la afirmación de que el interés general que han de perseguir las leyes se identifica con el bien común de todos los ciudadanos y no con el de unos pocos, como nos enseñó el sabio Platón.